Українські реферати

Складання і виконання кошторисів та звітів
Сторінка: 3
Розділ: Бухгалтерський облік, оподаткування

Назва джерела фінансування ОГС

2003 рік, %

9 місяців 2004 року, %

Безповоротна фінансова допомога і безплатно передане майно

72,3%

87,6%

Пасивні доходи

1,2%

1,2%

Доходи від основної діяльності

24,4%

8,9%

Активи передані після ліквідації НПО

0,1%

0,1%

Дотації або субсидії з державного і місцевого бюджетів, державних цільових фондів

2,0%

2,2%

Загальна сума фінансування ОГС

2 687 366,9 тис. грн.

2 884 195,7 тис. грн.


Адже цілком очевидний зв’язок між зупиненням у цей період дії пільг щодо оподаткування доходів основної діяльності громадських і благодійних організацій, та майже симетричним зростанням частки доходів цих ОГС від безповоротної допомоги.

Треба зазначити, що дані ДПА, які підтверджують динамічне зростання фінансування ОГС в Україні, далеко не повні. Вони не включають значні суми безплатно одержаних ОГС послуг, значну частину міжнародної технічної допомоги, а також безповоротної допомоги, що приватні донори з указаних далі причин передають ОГС без використання "пільг" чи то неофіційно. Вказана сума не включає доходи ОГС від їхньої неосновної діяльності, які оподатковуються на загальних засадах.

Не включено також дані про доходи деяких громадських організацій, яким присвоєно інші коди ознаки неприбутковості (в т. ч. політичних партій), та про доходи ОГС, яким ДПА досі не надала статусу неприбутковості чи позбавила цього статусу в 2003-2004 рр. Їх частка складає не менше половини з 9 тис. благодійних і 25 тис. громадських організацій, зареєстрованих за даними прес-служби Міністерства юстиції станом на 1 червня 2005 р.

Втім, хоч у різних регіонах України уже діють окремі ОГС, річні доходи яких перевищують 1 млн. грн., переважна більшість ОГС належить за розміром доходів до "суб’єктів малого підприємництва", а значна кількість ОГС взагалі не декларує доходів.

З урахуванням цих додаткових доходів та значного рівня "тінізації" економіки України в цілому, щорічний обсяг фінансування ОГС в Україні сягає еквіваленту принаймні 6-7 млрд. грн.

Тому з огляду на динамічне зростання цього сектору формування адекватної державної політики щодо фінансування ОГС стає нагальною потребою суспільства в цілому.

2. Міжнародні принципи та інструменти фінансування ОГС

Як правило, багатосторонні міжнародні договори та зобов’язання України не включають конкретних принципів або інструментів, на базі яких можна формувати державну політику щодо фінансування ОГС.

Зокрема, конвенції та пакти ООН та її спеціалізованих органів обмежуються вимогами забезпечити державне фінансування у певних сферах. Не містять норм прямої дії, що стосуються державної політики щодо фінансування ОГС, також Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод та протоколи до неї.

Виняток становлять Фундаментальні принципи статусу неурядових організацій у Європі, затверджені рішенням Комітету Міністрів Ради Європи у липні 2002 р.

Вказаний акт містить декілька принципів щодо фінансування неурядових організацій (вони тотожні ОГС для цілей цього звіту, бо не включають партії та інші політичні, професійні та релігійні організації).

Зокрема, це положення пунктів 50-73 Фундаментальних принципів, які встановлюють:
1) право ОГС звертатися за фінансуванням та одержувати кошти та інше майно від інших країн, багатосторонніх агентств, організацій та приватних донорів – з урахуванням норм національного митного і зовнішньоекономічного законодавства;
2) право ОГС зі статусом юридичних осіб на доступ до послуг кредитних установ;
3) право ОГС ефективно оскаржувати в судовому порядку зупинення чи припинення окремих видів її діяльності, в тому числі пов’язані з їх фінансуванням;
4) обов’язок ОГС не використовувати звільнені від оподаткування активи у сферах, де таке звільнення не передбачено законодавством;
5) обов’язок ОГС надавати фінансову звітність державі, своїм членам та донорам та надавати доступ до фінансової документації незалежним органам контролю – з урахуванням норм про захист конфіденційної інформації;
6) обов’язок ОГС, що ліквідується, після розрахунків з кредиторами (в т.ч. донорами) передавати свої активи іншим ОГС зі збіжними цілями діяльності або державі;
7) обов’язок держави визнавати презумпцію законності діяльності ОГС, якщо немає доказів протилежного;
8) обов’язок держави надавати фінансову підтримку ОГС – і пряму в формі коштів, і непряму в формі податкових пільг для ОГС та їхніх донорів – на підставі чітких та об’єктивних стандартів.

Виділені вище курсивом пункти потребують, на нашу думку, особливої уваги при розробці, здійсненні та оцінці державної політики щодо фінансування ОГС в Україні.

3. Національні законодавчі норми та обмеження стосовно фінансування ОГС

Законодавство України щодо фінансування ОГС – комплексна система, яке регулюється відповідно до Конституції, Бюджетного кодексу і закону "Про систему оподаткування" № 1251 від 25.06.1991 р.

Це законодавство включає також спеціальні закони про окремі види ОГС, закони про загальнодержавні та місцеві податки, закони про державний бюджет України, а також про державні цільові фонди і державні програми і стандарти.

Щодо окремих видів фінансування ОГС, станом на листопад 2005 р. чинними є окремі декрети Кабінету Міністрів, укази Президента України, а також рішення, постанови, накази і розпорядження центральних органів виконавчої влади.

У межах своєї компетенції органи місцевого самоврядування також можуть приймати нормативні акти з питань фінансування ОГС. Ці акти стосуються, зокрема, місцевих бюджетів, місцевих податків та місцевих програм соціально-економічного розвитку.

Україна ратифікувала понад 70 двосторонніх міжнародних договорів щодо фінансування ОГС, серед них угоди про надання міжнародної технічної допомоги та конвенції про уникнення подвійного оподаткування, які поширюються на ОГС і їхні осередки в державах-учасницях і мають юридичну силу закону.

Зазначимо, що гарантія рівності усіх об'єднань громадян перед законом, передбачена у ст. 36 Конституції України, не повністю забезпечується у діючих законодавчих актах щодо фінансування окремих видів ОГС.

Зокрема, це стосується критеріїв державної фінансової підтримки на підставі територіального статусу або організаційно-правової форми ОГС, права ОГС звертатися та одержувати фінансування від приватних донорів та/або не резидентів (в т.ч. у формі гуманітарної допомоги), а також права благодійних організацій на доступ до послуг кредитних установ.

4. Форми фінансування ОГС

На стан фінансування ОГС значний вплив справляють його конкретні форми. Адже в Україні державна політика щодо різних його форм не завжди передбачувана і регулюється законодавчими актами різного рівня і предмету регулювання.

Це стосується, перед усе, зупинення чи впровадження окремих норм щодо оподаткування ОГС та їхніх донорів, у тому числі законами про державний бюджет.

Ще однією важливою особливістю – з огляду на обмежене пряме державне фінансування ОГС в Україні – є те, що розробку, здійснення та оцінку державної політики, по суті, делеговано законами та урядом окремим центральним органам виконавчої влади, надто Державній податковій адміністрації. Це призводить до значного впливу дискреційних повноважень органів виконавчої влади на динаміку фінансування ОГС.

4.1. Безповоротна допомога (Фандрейзинг)

Переважну частку фінансування ОГС в Україні одержують у формі коштів і майна, одержаних від приватних місцевих донорів – юридичних і фізичних осіб.

Конкретний розмір частки доходів ОГС від безповоротної допомоги зазнавав значних коливань, зростаючи у роки, коли відбувалися президентські або парламентські вибори, або, як згадано вище, зупинялася дія пільг щодо оподаткування інших доходів ОГС.

Приватні донори мають відмінні настанови щодо фінансування різних видів ОГС. 67% бізнес-компаній в Україні готові підтримувати конкретні соціальні проекти і послуги громадських організацій, а 59% – бюджетні установи (школи, лікарні, будинки для утримання певних категорій осіб тощо). Втім, до фінансування благодійних організацій схильні лише 36%[2].

Як уточнили фокус-групи в рамках підготовки звіту, подібне ставлення пов’язано з мало ефективним і нецільовим використанням коштів на "благодійність взагалі", а також компрометацією "бренду" благодійних фондів, пов’язаною з поширеним адміністративним тиском щодо внесків у такі фонди – переважно на потреби місцевих органів влади та окремих політичних угруповань.

Згідно з діючим законодавством, безповоротна фінансова допомога для ОГС включає:
1) суму коштів, передану за договорами дарування та іншими договорами, які не передбачають компенсації чи повернення коштів (крім бюджетних дотацій і субсидій), чи без укладання цих угод;
2) суму безнадійної заборгованості, відшкодовану після її списання, якщо ця безнадійна заборгованість була раніше включена до валових витрат кредитора;
3) суму заборгованості перед іншою особою, що є нестягнутою після закінчення терміну позовної давності (як правило, три роки);
4) кредит чи депозит, наданий без встановлення строків повернення основної суми, крім кредитів, наданих під безстрокові облігації, і депозитів до запитання у банках, включаючи нараховані на суму кредиту або депозиту проценти;
5) суму процентів, умовно нарахованих на суму поворотної фінансової допомоги, не поверненої на кінець звітного кварталу, в розмірі облікової ставки Національного банку України, розрахованої за день фактичного використання такої поворотної фінансової допомоги[3].

Отже, письмовий договір дарування не є обов’язковим для одержання ОГС безповоротної допомоги – оформити прийняття коштів можна прибутковим ордером, банківським чи поштовим переказом або, наприклад, заявою до бухгалтерії підприємства про переказ частини платні працівника на рахунок певної організації. Проте, якщо важливим є цільове використання коштів, законодавство дозволяє укладати договори пожертви[4] і надавати цільові благодійні внески (гранти)[5].

Дискусійним залишається питання, чи включається до безповоротної фінансової допомоги доход від спонсорства – реклами назви чи торгівельної марки підприємства-спонсора[6].

Хоча в Україні переважає фінансування саме у формі коштів, як окремий його вид виділяється також сума безоплатно наданих ОГС товарів і послуг, до яких належать:
1) товари, надані відповідно до договорів дарування, інших договорів, які не передбачають грошову або іншу компенсацію вартості матеріальних цінностей і нематеріальних активів або їх повернення, або без укладення таких угод;
2) роботи і послуги, які надаються без вимоги компенсації їх вартості;
3) товари, передані на відповідальне зберігання і використані ОГС в виробничому або господарському обороті[7].

Представники ОГС та експерти постійно вказують на недостатність і нестабільність податкових стимулів для місцевих приватних донорів, зокрема, юридичних осіб, як основну перешкоду для фандрейзингу ОГС.

Річ у тім, що донори-фізичні особи практично не користуються правом на податковий кредит за свої пожертви та інші внески в ОГС. З огляду на низькі ставки податку з доходів фізичних осіб та абсолютні суми їх доходів у формі заробітної плати, податкові пільги для донорів-фізичних осіб в Україні не оцінюються як критичні для фінансування ОГС[8].

Крім того, фізичні особи надають допомогу ОГС переважно у формі безоплатних послуг[9] і волонтерської праці, які наразі не враховуються в податковій звітності та державній статистиці. В Україні уже діє декілька нормативних актів стосовно волонтерів і прийнято за основу проект закону про волонтерів та їх організації. Проте, правовий статус волонтерів досі є, по суті, невизначеним та об’єднує в одній категорії і працівників ОГС, і виборних посадових осіб, і виконавців безоплатних послуг[10].

Новий Цивільний кодекс надає ОГС значні можливості для фінансування також у рамках спадкового права (заповіти, спадкові відкази та договори, а також створення установ на підставі заповітів)[11]. Втім, від набрання цим кодексом чинності у 2004 році минуло ще надто мало часу, щоб подібна практика в Україні дістала достатнього поширення.

Платники податку на прибуток підприємств на загальних засадах у 2005 р. знову можуть включати до своїх валових витрат вартість коштів або майна, безплатно переданих ОГС, у розмірі від двох до п’ятьох відсотків оподаткованого прибутку попереднього звітного року[12]. Попри скасування аналогічної норми щодо допомоги громадським організаціям інвалідів, яка дозволяла включати до валових витрат внески в розмірі до 10% прибутку, відновлення цієї норми після мало обґрунтованого зупинення її дії в 2004 р. і на початку 2005 р. було позитивно сприйнято і ОГС, і експертами.

Втім, поновлення вказаної пільги для донорів – необхідний, але вочевидь недостатній крок державної політики, якщо її очікуваним результатом має стати стабільніше фінансування українських ОГС місцевими донорами.

Так, передання коштів чи майна не змінює податкові зобов’язання юридичних осіб і підприємців, які обрали спрощену систему оподаткування. Тобто фінансування ОГС з їх боку може здійснюватися виключно з їх чистого прибутку. Втім, до прийняття закону про спрощену систему оподаткування суб’єктів малого підприємництва зміни державної політики малоймовірні, хоч порядок обліку та оподаткування доходів потребує уточнення (як-от від гастрольних та інших благодійних заходів на користь ОГС).

По-друге, близько 40% підприємств в Україні щороку декларує нульові прибутки чи збитки. Внески на користь ОГС не можна включати до сум збитків або валових витрат за відсутності прибутку, тому значна група місцевих донорів взагалі позбавлена можливості легального фінансування ОГС у формі благодійних внесків.

Такий стан не можна визнати виправданим, якщо державна політика має на меті не лише короткострокові фіскальні результати, а й більшу прозорість фінансової діяльності ОГС та запобігання "відмиванню грошей". Міжнародний досвід показує, що фактичний рівень підтримки бізнесом благодійності та неприбуткових організацій у цілому майже не залежить від наявності податкових пільг та власного задекларованого прибутку. Проте, прозорість та можливість контролю за цільовим використанням цієї допомоги залежить переважно від адекватної державної політики.

В Україні склалася доволі парадоксальна ситуація, коли бізнес-компанії вигідніше надавати благодійні внески з власного чистого прибутку, ніж скористатися діючою "пільгою"[13].

Сприятливі наслідки для фінансування ОГС у багатьох країнах мали норми про включення до валових витрат підприємств-донорів (на їх вибір) внесків на користь ОГС у розмірі 0,2 -0,3% їх валових доходів. Аналогічний варіант, на базі суми витрат підприємств-донорів на оплату праці, уже діє в Україні щодо внесків в організації роботодавців[14], які також мають статус громадських.

По-третє, діюча "пільга" включає благодійні внески і ОГС, і бюджетним організаціям та установам, які також мають статус неприбуткових організацій. Законодавчі обмеження щодо позабюджетних фондів і залучення приватних внесків до (квазі)бюджетних установ, виявилися малоефективними. Тому часто ОГС, по суті, мають конкурувати за обмежені ресурси з бюджетними установами. Це не лише негативно впливає на фінансову стабільність ОГС, а й сприяє негативному ставленню до співпраці між ОГС та державними органами та створює ситуацію конфлікту інтересів у деяких державних органах.

З огляду на практичний досвід співпраці українських ОГС та їх місцевих донорів, відносно ефективнішими для фандрейзингу виявилися засоби соціального маркетингу, тобто продажі товарів і послуг з відрахуванням частини ціни на конкретні соціальні проекти ОГС.

До них належать, зокрема, різноманітні благодійні заходи, як-от речові лотереї, конкурсні розпродажі, дисконтні та дебетові картки, бонуси і купони, що пропагують цілі та символіку ОГС при продажі товарів і послуг бізнес-компаніями або підприємцями.

4.2. Пасивні доходи

Законодавство України про оподаткування включає до звільнених від податку пасивних доходів ОГС – тобто пов’язаних з використанням їх майна і результатів послуг іншими особами – проценти, дивіденди, страхові виплати і роялті[15].

Проценти та кредити

ОГС мають обмежений доступ до фінансування у формі фінансових та товарних кредитів. У випадку благодійних організацій діють прямі законодавчі заборони одержувати кредити і надавати власне майно в заставу[16].

Для громадських організацій головними обмеженнями є відсутність активів забезпечення кредитів і низька фінансова стабільність. Нечисленні приклади одержання громадськими організаціями кредитів пов’язані з придбанням нерухомого майна та інших основних фондів. Це майно і виступає забезпеченням таких кредитів поруч із гарантіями членів виконавчого органу громадської організації.

Наразі для цілей цього звіту немає даних про використання інших кредитних інструментів (овердрафти, кредитні лінії, векселі, облігації тощо) на користь ОГС в Україні.

З іншого боку, в Україні ще дуже мало поширена практика прямого продажу ОГС власних товарів і послуг, зокрема, на умовах одержання процентів у вигляді товарного кредиту.

Одержання процентів за надання фінансових кредитів дозволено законодавством лише кредитним спілкам, пенсійним фондам та деяким іншим видам неприбуткових організацій, які не належать до ОГС для цілей цього звіту.

Поворотна фінансова допомога (позика) є важливим джерелом фінансування ОГС у зв’язку з браком обігових коштів. Ці організації не мають страхових чи резервних фондів, а також нерозподіленого прибутку для покриття непередбачених витрат (сплати штрафів або у зв’язку з несвоєчасним переказом коштів грантів, пожертв або бюджетних субсидій).

Поворотна фінансова допомога регулюється і Цивільним кодексом, і законодавством про оподаткування[17]. Норми цих законів не повністю узгоджені, зокрема, щодо можливості сплати процентів за користування коштами позики за обліковою ставкою Національного Банку України.

Пожертва процентного доходу (ендавмент) не регулюється спеціальним законодавством. По суті, йдеться про особливі умови в договорах про депозит коштів або цінних паперів у банках та інших фінансових установах, які передбачають переказ суми процентів – повністю або частково – на рахунок певного бенефіціара[18], указаного власником рахунка.

Для ефективного фінансування ОГС з власного ендавмента потрібні значні суми основного капіталу, не задіяні для програмної та іншої поточної діяльності. Тому і іноземні, і місцеві донори не схильні дозволяти використання своїх благодійних внесків ОГС для розміщення на довгострокових депозитних рахунках.

Приклади фінансування українських ОГС з власного ендавмента стосуються лише кількох корпоративних благодійних фондів. Втім, створення індивідуальних ендавментів для фінансування обраних донором-фізичною особою ОГС, стримується законодавством про оподаткування та неефективними "пільгами", які описано вище.

Дивіденди

Доходи від корпоративних прав включають дивіденди від участі ОГС у господарських товариствах, приватних (дочірніх) підприємствах та інших підприємствах на праві власності цих організацій, а також від спільної діяльності.

Участь ОГС у господарських товариствах в Україні обмежує потреба сплати мінімального статутного капіталу. Загальна його сума в товаристві з обмеженою відповідальністю та в акціонерному товаристві становить відповідно 100 і 1250 мінімальних зарплат (еквівалент 5-60 тис. євро на листопад 2005 р.). ОГС мають, як правило, незначну частку капіталу товариств, а отже, майже не контролюють їх політику щодо використання дивідендів і збереження своєї частки в разі підвищення розміру статутного капіталу товариств.

З іншого боку, організаційно-правові форми підприємницьких товариств з повною майновою відповідальністю учасників мало поширені в Україні. Втім, основними (повними) учасниками цих товариств, розмір статутного капіталу яких не регулюється законом, можуть бути тільки зареєстровані суб’єкти підприємницької діяльності[19].

Найбільш поширеною формою доходів від корпоративних прав наразі є дивіденди від приватних підприємств, єдиним власником яких є ОГС. З огляду на фактичні обмеження господарської діяльності власне ОГС, ці підприємства часто здійснюють види діяльності, тотожні статутним цілям ОГС. Проте, за винятком підприємств громадських організацій інвалідів, такі підприємства не мають прав ні на спеціальні податкові пільги, ні на обрання спрощеної системи оподаткування[20].

До пасивних доходів належать і дивіденди від спільної діяльності, сплату яких спеціально регулює законодавство про оподаткування. Крім того, договори про спільну діяльність потребують реєстрації в органах податкової служби.

Через це ОГС віддають перевагу гібридним і не завжди прозорим правовим формам спільної діяльності, як-от договори "про співпрацю", спільні благодійні та інші програми, а також пропорційне фінансування (англ. co-sharing).

Внески у такі види діяльності, в тому числі права користування приміщеннями чи іншим майном, часто не мають фінансової оцінки, що не дозволяє адекватно оцінити їх частку в фінансуванні українських ОГС. Але поширеність подібних договорів дозволяє оцінити частку дивідендів та пасивних доходів взагалі у фінансуванні ОГС як значно більшу, ніж можна зробити висновок з офіційної статистичної інформації.

Інші пасивні доходи

Фінансування ОГС у формі страхових виплат обмежено поодинокими випадками через слабкий розвиток страхових компаній в Україні. Натомість фінансування ОГС від роялті, тобто платежів за право користування їх інтелектуальною власністю (в т.ч. символіку, бази даних і ноу-хау) здебільшого стримує, як не парадоксально, звільнення таких операцій від податку на додану вартість. Адже це позбавляє бізнес-компанії важливого для них податкового кредиту на ПДВ.

Втім, задекларовані доходи значної кількості ОГС від роялті сягають 10-50 тис. євро на рік, а в деяких корпоративних фондах ці суми значно більші. Подібна форма залучення фінансування стабільніша порівняно з благодійними внесками та іншою безповоротною допомогою, бо дозволяє включити цілу суму сплачених роялті до валових витрат донорів-юридичних осіб.

Доходи від оренди майна ОГС з 1999 року виключено зі складу пасивних доходів, але вони є пасивними доходами за правовою суттю. ОГС можуть одержувати доходи, наприклад, від оперативної оренди (лізингу) в межах амортизаційних відрахувань, що не загрожує їм позбавленням статусу неприбутковості. Хоча доходи від оренди майна важко надаються до оцінювання, бо ОГС не повністю їх декларують та часто одержують в обмін на інші послуги чи майно, вони також є важливим джерелом фінансування ОГС. Типовою є, наприклад, практика надання ОГС іншим особам права безоплатно користуватися їх приміщеннями за умови оплати комунальних послуг або ремонту таких приміщень.

Крім того, органи місцевого самоврядування надають підтримку ОГС саме у формі пільгової орендної плати за користування їх майном (перед усе, приміщеннями).

4.3. Основна діяльність ОГС

Тлумачення архаїчних норм закону "Про об'єднання громадян" № 2460 від 16.06.1992 р. органами реєстрації неправомірно обмежує право ОГС, надто громадських організацій, здійснювати господарську діяльність самостійно, не через дочірні підприємства. Адже інші спеціальні закони про ОГС, Цивільний і Господарський кодекси, а також закони про оподаткування надають ОГС таке право. Втім, надання податкових пільг щодо доходів від основної діяльності, як правило, залежить від виконання конкретною ОГС певних вимог:
1. Перелік видів господарської (основної) діяльності в установчих документах ОГС є вичерпним і не включає види діяльності, заборонені для осіб приватного права.
2. Господарська (основна) діяльність пов’язана з досягненням статутних цілей ОГС або виконанням їх функцій, передбачених законом.
3. ОГС не має на меті одержання і розподіл прибутку від основної діяльності, в тому числі при ліквідації організації чи припиненні членства в ній.
4. Здійснення видів діяльності, що потребує ліцензій та інших державних дозволів, дозволяється тільки після одержання відповідних дозволів або включення в спеціальні державні реєстри.

Якщо вимогу про вичерпний перелік видів основної діяльності можна визнати слушною, доцільніше визначати цей перелік у законі, ніж в установчих документах власне ОГС. Адже внесення змін до них часто накладає на ОГС невиправдані фінансові зобов’язання з огляду на дискреційні повноваження органів реєстрації і податкової служби, що регулярно вимагають включення/виключення певних видів діяльності з установчих документів ОГС.

Дискримінаційне оподаткування громадських організацій з кодом ознаки неприбутковості 0011: плату за послуги їм можна одержувати лише від власних учасників, хоча членство в громадських організаціях, як правило, нефіксоване, а в установах взагалі відсутнє.

Критерії оподаткування та звільнення від податків доходів ОГС від їх основної діяльності становлять, мабуть, найскладнішу проблему державної політики щодо фінансування ОГС у більшості країн світу. Адже фактична частка доходів ОГС від їх основної діяльності рідко є меншою 30-50%, а в країнах з обмеженим бюджетним фінансуванням ОГС вона сягає 80-90% загальної суми їх доходів.

Поширена думка, що закон про державний бюджет України на 2005 рік скасував всі пільги щодо доходів від основної діяльності ОГС. Втім, зупинено дію положення, згідно з яким "До основної діяльності включається продаж неприбутковою організацією товарів (послуг), які пропагують принципи та ідеї, для захисту яких було створено таку неприбуткову організацію, та які є тісно пов'язаними з її основною діяльністю, якщо ціна таких товарів (послуг) є нижчою за звичайну або коли така ціна регулюється державою"[21]. До доходів від основної діяльності надалі включаються доходи від надання благодійної допомоги, освітньої, культурної діяльності та деякі інші.

4.4. Неосновна діяльність

Недостатньо обґрунтованим є припущення, що здійснення ОГС видів діяльності, які не належать до "основної" чи не передбачені прямо в їх установчих документах як таке є неправомірним. Законодавство України вимагає лише, щоб така діяльність не суперечила статутним цілям ОГС та вимогам закону[22].

Але навіть за умови послідовного додержання державними органами такого тлумачення, фінансування від продажу товарів і послуг, які не належать до основної діяльності ОГС, істотно обмежено ризиком відмови у наданні статусу неприбуткової організації чи позбавлення такого статусу на підставі дискреційних рішень органів ДПА. За нечіткого регулювання "основної" діяльності, надання ОГС практично всіх послуг можна визнати їх "неосновною діяльністю", прибуток від якої оподатковується на загальних засадах.

Законодавство України передбачає окремий облік доходів від неосновної діяльності та звільнених від оподаткування доходів. Окремий облік ведеться, і якщо для одержання доходів від основної та неосновної діяльності використовуються ті самі основні фонди[23].

4.5. Державне фінансування

Пряме державне фінансування ОГС в Україні досі обмежено бюджетним законодавством і майже цілковитим браком інструментів середньо- і довгострокового фінансування (понад один рік). Вказана вище частка державного фінансування у 2-3% виглядає вкрай малою порівняно з 30-40% у сусідніх країнах Центральної Європи, а в більшості "старих" країн Європейського Союзу державне фінансування є навіть основним джерелом доходів ОГС.

"Європейська" модель фінансування ОГС переважно з бюджету можлива, якщо ОГС забезпечують послуги на конкурсних (конкурентних) засадах чи пропонують альтернативні підходи до розв’язання соціальних проблем, на що власне бюджетні установи спроможні рідко. Послуги ОГС, як правило, коштують дешевше і легше надаються до незалежного та об’єктивного контролю, ніж аналогічні послуги бюджетних установ, перепрофілювати чи припинити які завжди проблемно. Але в Україні державні органи і, меншою мірою, ОГС ще недостатньо налаштовані на ефективну співпрацю, і це теж завдання державної політики.

Не дивно, що недостатнє розуміння державними органами переваг співпраці з ОГС вважається другою за впливом (21,4%) перешкодою для ефективного виконання статутних цілей ОГС[24].

В актах про державний або місцеві бюджети України – окрім фінансування на конкурсних засадах – досі передбачається фінансування окремих громадських організацій (інвалідів, ветеранів, розвитку зв’язків з іноземними державами, національних спортивних і молодіжних організацій) на поза конкурсній основі.

Крім того, наприклад, станом на вересень 2005 р. на конкурсній основі профінансовано 85 програм 46 всеукраїнських молодіжних організацій на суму 6313 тис. грн. з 11500 тис. грн. запланованих у державному бюджеті на 2005 рік[25]. Ці дані показують, що доступ до прямого державного фінансування має обмежена – менш 1% – кількість українських ОГС.

Важливим критерієм фінансування ОГС на бюджетні кошти треба визнати його правові підстави, що регулюються, відповідно, законодавством про:
1) закупівлі послуг ОГС за державні кошти;
2) (спів)виконання ОГС державних програм і соціальних стандартів;
3) залучення і використання ОГС технічної допомоги та міждержавних позик (наприклад, одержаних від Світового Банку та інших спеціалізованих органів ООН).

Участь у процедурах державних закупівель можуть брати будь-які юридичні особи, в тому числі ОГС. Ці процедури обов’язково застосовуються, якщо розмір закупівель перевищує 30 тис. грн. або робіт – 120 тис. грн.[26]

Наразі ОГС беруть участь майже виключно в процедурах відкритих торгів (тендерів), бо вони мають найбільшу регуляторну базу серед шістьох передбачених законом процедур (закриті торги, двоступеневі торги, котирування, закупівлі у єдиного виконавця).

Участь ОГС у тендерах обмежує кілька чинників. По-перше, кваліфікаційні вимоги щодо виконавців дозволяють прямо чи опосередковано виключати зі складу учасників більшість ОГС на таких підставах, як територіальний статус, кількість штатних працівників або неспроможність внести тендерне забезпечення (певний відсоток від суми закупівлі).

По-друге, як уже згадано, численні види господарської діяльності підлягають державному ліцензуванню чи сертифікації, а також внесенню до спеціальних державних реєстрів, що не завжди дозволяє ОГС зберігати статус неприбутковості.

Вимоги щодо відсутності заборгованості перед бюджетом та наявності аудиторського висновку є однією з умов державного фінансування ОГС, які діють у сфері соціальних послуг або беруть участь у процедурах державної закупівлі інших послуг. Ці цілком слушні вимоги нелегко виконати малим ОГС, з огляду на діючу в 2005 році заборону списання і відстрочення виплат заборгованості перед бюджетами і державними цільовими фондами.

Розділ ІІ. Рекомендації щодо розв’язання проблем фінансування ОГС

На підставі аналізу поточного стану фінансування ОГС можна виділити такі основні проблеми і рекомендації щодо їх розв’язання.

Основна проблема, пов’язана з фінансуванням ОГС – недостатня прозорість і потреба збільшити довіру до цих організацій серед приватних донорів. І бізнес, і державні органи часто переконані, що надані ОГС ресурси використовуються в цілях, не пов’язаних з визначеними донорами цілями, або для виборчих потреб[27].

Основна рекомендація: ОГС та їх донори не матимуть стимулу до забезпечення прозорості, якщо пов’язані з фінансуванням ОГС ризики не вдасться врегулювати на підставі позитивної та передбачуваної державної політики.

1. Проблема: Нестабільність оподаткування безповоротної допомоги ОГС.

Рекомендації:
1) встановити альтернативну податкову базу для безповоротної допомоги донорів-юридичних осіб у розмірі 0,2-0,3% їх валових доходів платників податку на прибуток підприємств або їх витрат на оплату праці;
2) скасувати прив’язку права фізичних осіб на податковий кредит у частині внесків та безповоротної допомоги ОГС до одержаної такими донорами заробітної плати.

2. Проблема: Дискреційні повноваження органів виконавчої влади.

Рекомендації:
1) визначити основні положення щодо фінансування ОГС та адміністрування податків у законах і постановах КМУ;
2) встановити чіткі критерії відповідності видів основної діяльності ОГС статусу неприбутковості.

3. Проблема: Обмежений доступ ОГС до довгострокового фінансування.

Рекомендації:
1) внести зміни до бюджетного законодавства, які дозволять довгострокове державне фінансування ОГС через спеціальні державні фонди;
2) встановити спеціальний правовий статус ендавментів приватних донорів та ОГС.

4. Проблема: Дискримінаційність щодо окремих видів ОГС.

Рекомендації:
1) звільнити від оподаткування податками на прибуток підприємств і на додану вартість разові та періодичні внески засновників і членів ОГС, зазначених в абзацах "б", "в" та "г" п. 7.11.1 Закону України № 334/94;
2) на підставі конституційних гарантій рівності громадських організацій перед законом звільнити від податку на прибуток суми безповоротної допомоги ОГС, зазначених в абзацах "в" та "г" п. 7.11.1 Закону України № 334/94, а також скасувати поділ ОГС за територіальним статусом як перешкоду доступу до бюджетного фінансування та одержанню доходів від основної діяльності.

5. Проблема: Конкуренція між бюджетними установами та ОГС за безповоротну фінансову допомогу з боку приватних донорів.

Рекомендації:
1) виділити безповоротну допомогу бюджетним установам та ОГС в окрему квоту в п. 5.2.2 Закону України № 334/94 і в п. 5.3 Закону України № 889/03;
2) цільова допомога у формі соціальних послуг у межах державних стандартів і нормативів має бути звільнена від податку з фізичних осіб для бенефіціарів цієї допомоги і бюджетних установ, і від ОГС.

6. Проблема: Фінансування ОГС обмежує несприятлива регуляторна політика або НЕ застосування до ОГС сприятливої регуляторної політики.

Рекомендації: поширити заходи дерегулювання господарської діяльності в Україні на основні ризики, пов’язані з фінансуванням ОГС, а саме:
1) Вимоги змін до установчих документів ОГС, не передбачені законом;
2) Вимоги спеціальних державних дозволів (ліцензії, включення в спеціальні реєстри, погодження тощо), якщо це прямо не передбачено законом;
3) Адміністративні обмеження прав ОГС на користування та розпорядження їх майном і майновими правами;
4) Обмеження доступу ОГС до фінансових послуг та застосування адміністративних фінансових санкцій за незначні чи не доведені порушення.

Розділ ІІІ. Очікувані результати державної політики та критерії їх оцінки

Державна політика щодо розвитку взаємодії з ОГС найкраще надається до кількісних оцінок саме у сфері фінансування цих організацій. Адже власне фінанси є кількісними вимірами виконання правових зобов’язань.

Для цілей цього звіту пропонується використовувати такі цільові показники (кількісні індикатори) щодо державної політики стосовно фінансування ОГС:
1) частка фінансування ОГС з внутрішніх джерел порівняно з іноземними та міжнародними;
2) частка фінансування ОГС з публічного сектору порівняно з приватним;
3) частка фінансування ОГС в структурі ВВП (в т.ч. порівняно з бюджетом);
4) частка фінансування ОГС з власних послуг у структурі доходів організацій;
5) частка фінансування ОГС в структурі доходів донорів-фізичних осіб, прибутку або витрат донорів-юридичних осіб;
6) пересічні кількісні показники фінансування (в т. ч. вартість майна або майнових прав) у розрахунку на одну ОГС;
7) пересічні кількісні показники непрямого фінансування (податкові нетто-пільги для ОГС та їх донорів) у розрахунку на одну ОГС.

На підставі кількісних індикаторів можна сформулювати і якісні критерії оцінки державної політики щодо фінансування ОГС.

До таких критеріїв пропонується включити, зокрема:
1. Підтримання частки фінансування ОГС з внутрішніх джерел на такому рівні, що забезпечує фінансову стабільність більшості ОГС за умови відсутності їх прямої фінансової залежності від іноземних та міжнародних донорів.
2. Зростання частки фінансування ОГС з публічного сектору до такого рівня, що забезпечує виконання ОГС функцій і послуг та державні закупівлі послуг ОГС понад рівень мінімальних державних стандартів.
3. Забезпечення більшості ОГС можливості одержувати доходи від власної діяльності, в тому числі як умови залучення пропорційного та іншого фінансування з приватного і публічного сектору.
4. Підтримання частки фінансування ОГС у структурі доходів приватного сектору на рівні статистичної бази за три-п'ять років.
5. Зростання пересічних кількісних показників прямого і непрямого фінансування у розрахунку на одну ОГС.

Основними очікуваними результатами державної політики щодо фінансування ОГС, яка формуватиметься з урахуванням рекомендацій попереднього розділу, є такі:
1) зростання кількості потенційних приватних донорів ОГС та підвищення прозорості фінансування ОГС;
2) зростання кількості ресурсів для довгострокового фінансування ОГС з приватного і, якомога, з публічного сектору;
3) скорочення кількості правових суперечок щодо санкцій, пов’язаних із дискреційними повноваженнями або "конфліктом інтересів" державних органів;
4) скорочення кількості ресурсів, наданих ОГС, що не використовуються за цільовим призначенням.

Здійснення подібної державної політики пов’язано і з ризиками, основні з яких включають:
1) зростання імовірних прямих втрат бюджету від пільг з оподаткування прибутку чи доходу донорів ОГС та доходів від основної діяльності ОГС;
2) скорочення відносної частки прямого бюджетного фінансування ОГС;
3) зростання конкуренції між бізнесом та ОГС у сферах основної діяльності ОГС за умов неоднакових умов оподаткування;
4) скорочення відносної частки витрат ОГС на програмну діяльність порівняно з витратами, пов’язаними з одержанням пасивних доходів (як-от ендавментів) чи доходів від основної діяльності.

На нашу думку, вказані ризики надаються до ефективного управління за включення до державної політики щодо фінансування ОГС інституційних "запобіжних заходів", зокрема:
1) здійснення моніторингу прямих втрат бюджету від пільг з оподаткування прибутку чи доходу донорів ОГС та власне ОГС поруч з моніторингом фактичних податкових та інших обов’язкових платежів ОГС, а також фактично невикористаних бюджетних коштів у сфері основної діяльності ОГС;
2) зростання прямого бюджетного фінансування ОГС зі спеціальних державних фондів та/або із застосуванням довгострокових і короткострокових інструментів[28];
3) на доходи від основної діяльності ОГС норм оподаткування суб’єктів малого підприємництва (в т. ч. права вибору спрощеної системи оподаткування) і перехід від оподаткування ОГС за ознакою організаційно-правової форм до оподаткування за ознакою виду діяльності (як у податку на додану вартість);
4) уточнення вимог щодо оподаткування "нерозподіленого прибутку ОГС" (наприклад, на підставі нормативних витрат на програмну діяльність чи доходів від ендавментів та інших пасивних доходів, прив’язаних до облікової ставки Національного банку).

Розділ IV. Висновки і пропозиції

З метою розвитку державної політики стосовно фінансування ОГС в Україні необхідно систематично, а не формально застосувати механізми участі громадськості – тобто і ОГС, і їх донорів – у розробці та здійсненні такої політики.

На підставі аналізу діючого законодавства України щодо фінансування ОГС можна дійти висновку, що його норми переважно відповідають критеріям, встановленим у згаданих вище Фундаментальних принципах щодо статусу неурядових організацій у Європі.

Втім, між "буквою" національного законодавства і "духом" його застосування існує дуже значна розбіжність, яку можуть компенсувати тільки скоординовані дії щодо організаційного розвитку і ОГС, і державної служби, та незалежний громадський контроль за забезпеченням стандартів фінансування ОГС.

Окрім висновків і пропозицій, вказаних в інших розділах цього звіту та додатках до нього, зокрема, матеріалах фокус-груп, у рамках розробки Доктрини громадянського суспільства необхідно передбачити виконання наступних дій щодо фінансування ОГС.

1. Сформувати експертні або робочі групи, що візьмуть участь у підготовці національної доповіді з державної політики щодо фінансування ОГС.
2. Забезпечити незалежний професійний аналіз фінансових наслідків альтернативних варіантів державної політики щодо фінансування ОГС.
3. Ініціювати систематичний перегляд регуляторної політики щодо основної діяльності ОГС на недискримінаційних засадах.
4. Періодично публікувати результати моніторингу та оцінки державної політики щодо фінансування ОГС, в тому числі прямого і непрямого бюджетного фінансування.


Ця сторінка опублікована на сайті: http://www.refine.org.ua
Лінк на реферат: http://www.refine.org.ua/pageid-4906-3.html